Problematyka opłat adiacenckich.

Od Autora.

 

OpenClips / Pixabay

Problematyka opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału, zwłaszcza w jej aspekcie metodycznym, budzi wśród rzeczoznawców majątkowych liczne kontrowersje.  W praktyce prezentowane są diametralnie odmienne stanowiska, dotyczące interpretacji treści art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza w części odnoszącej się do stanu nieruchomości po podziale.

Problem ten stał się o tyle istotny, że zagadnienie to, fundamentalne dla właściwego doboru nieruchomości do porównań, jest również odmiennie interpretowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zarówno wojewódzkich jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie faktycznym i prawnym, jedynym możliwym rozwiązaniem wydaje się być podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny tzw. uchwały abstrakcyjnej. Jest to, obok tzw. uchwał konkretnych, jeden z rodzajów uchwał podejmowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Możliwość taka wynika z art. 15 §1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – który stanowi: „Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych”.

Uchwały abstrakcyjne podejmowane mogą być jedynie na wniosek Prezesa NSA, Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich. Wydawane są w składzie siedmiu sędziów, całej Izby lub w pełnym składzie. Uchwały w składzie poszerzonym są w zasadzie podstawowym instrumentem służącym nie tylko ujednoliceniu orzecznictwa sądów administracyjnych, ale przekładają się również na rozstrzygnięcia organów administracji publicznej i stanowić mogą metodyczną wykładnię dla praktycznych czynności rzeczoznawców majątkowych.

W świetle wskazanych wyżej uwarunkowań, Śląskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych wystąpiło do Prezesa NSA z prośbą o analizę problemu i podjęcie odpowiednich czynności proceduralnych.

Zenon Marczuk                                                                    Katowice dnia 9 kwietnia 2015.

Pan

Prof. dr hab. Roman Hauser

                                  Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Śląskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych zwraca się z prośbą o rozważenie możliwości wystąpienia z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały abstrakcyjnej w trybie art. 15 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi, dotyczącej stosowania przepisu art. 98a ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

[paycontect]

Rozbieżności  w stosowaniu przytoczonego poniżej art.98a ust.1  występują nie tylko w opiniach o wartości, sporządzanych przez rzeczoznawców majątkowych dla potrzeb ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej, ale także w orzecznictwie sądów administracyjnych i w szczególności dotyczą zróżnicowanego definiowania pojęcia stanu nieruchomości po podziale.

Art.98a .1.         Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości ….

Przepis ten wskazuje , że  kluczowym warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości a wzrost ten wynikać winien tylko i wyłącznie z zaistnienia ustawowej przesłanki jaką jest dokonanie podziału nieruchomości.

W praktyce postępowań administracyjnych a także w procesie wyceny, przepis ten nie jest jednak jednoznacznie interpretowany a istotą problemu jest określenie i zdefiniowanie stanu nieruchomości po podziale, implikującego przyjmowanie nieruchomości do porównań, w aspekcie spełnienia warunków określonych w art.4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Problem ten również w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych nie jest jednolicie postrzegany i interpretowany. Jako jednoznaczny przykład tej tezy wskazać można dwa  równolegle wydane  wyroki  Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. I OSK 2342/12 z 24 kwietnia 2014 r.    oraz wyrok I OSK 2948/12 z dnia 22 lipca 2014 r.

W wyroku I OSK 2342/12 Sąd stwierdził, że: „ … przepis art. 98a ust.1 nie pozostawia biegłemu pełnej swobody co do sposobu wyceny, dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej bowiem podlega nie działka, czy działki a nieruchomość – jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też powinien być oceniany pod względem poszczególnych cech charakterystycznych.”.

Natomiast w wyroku I OSK 2948/12 Sąd stwierdził iż „ … nie ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeszkód, aby wycena wartości podzielonej działki była sumą działek na nią się składających po podziale, co ma konsekwencje dla wyboru wielkości działek porównywanych. Zasada wyceny zgodnie z wartością rynkową działki, ujęta w art. 151 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymaga, aby wycena ta uwzględniała faktyczne realia możliwości sprzedaży działek mniejszych, w rozmiarach po podziale.”.

Dla głębszego zobrazowania problemu podnieść należy, że również Wojewódzkie Sądy Administracyjne prezentują w tej kwestii odmienne poglądy. Z jednej strony jako przykład można wskazać wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2014 r. IV SA/Po 598/14 w którym Sąd stwierdził: „Nie może budzić wątpliwości, że na gruncie ugn, pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Taki sposób wykładania przepisów ugn wykluczył sam ustawodawca formułując legalne definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Przedmiotem wyceny, zarówno przed i po podziale, winna być więc tylko i wyłącznie nieruchomość zapisana w księdze wieczystej.  Wycenie takiej nie podlega działka czy działki a nieruchomość – jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową”.

Podobnie orzekł WSA w Poznaniu w wyroku IV SA/Po 962/13, dodatkowo jednoznacznie stwierdzając, że: „Ustawodawca nie daje możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości”.

Odmienne stanowisko wynika  z treści wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r. II SA/Gd 223/12. Sąd stwierdził bowiem, że „Nie jest natomiast uzasadniony podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania i wyceny. Szacując nieruchomość skarżącego przed podziałem do porównania wytypowano działki wielkopowierzchniowe, a do wyceny działek powstałych wskutek podziału prawidłowo przyjęto działki odpowiadające ich wielkości po podziale”.

WSA w Gliwicach natomiast, w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. II SA/Gl 506/11, prezentuje stanowisko wskazujące, w naszej ocenie, na teoretyczną możliwość stosowania różnych wykładni tego przepisu. Sąd, nie negując założeń przyjętych przez rzeczoznawcę, zwrócił uwagę, że:  „ … rzeczoznawca majątkowy przyjął taką wykładnię przepisów dotyczących wyceny nieruchomości na cele ustalenia opłaty adiacenckiej, w myśl której wartość nieruchomości po podziale określa się jako wartość całej nieruchomości, nie zaś jako sumę powstałych po podziale działek. Powołał się przy tym na stanowiska prezentowane w wybranych orzeczeniach sądów administracyjnych. Tymczasem możliwa jest również odmienna wykładnia tych przepisów, czego jednak w niniejszej sprawie Sąd nie dokonuje, gdyż byłoby to dla skarżącego niekorzystne. Powszechnie bowiem wiadomo, że suma poszczególnych działek budowlanych przekroczyłaby wartość nieruchomości wycenianej jako całość.”.

 

W wyniku m.in. rozbieżnych stanowisk sądów administracyjnych,  w dotychczasowej praktyce, w czynnościach szacowania dla potrzeb ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej, przyjęły się dwa zasadniczo różne rozwiązania metodyczne, stosowane przez rzeczoznawców majątkowych. Pierwsze polega na definiowaniu stanu po podziale jako nieruchomości składającej się z określonej liczby powstałych w wyniku podziału działek, co do zasięgu prawa przestrzennie tożsamej z nieruchomością podlegającą podziałowi. Skutkiem tego, jako nieruchomości podobne poszukiwane są nieruchomości podzielone na określoną liczbę działek, o relatywnie dużej powierzchni, co do zasady równej powierzchni nieruchomości podlegającej podziałowi.

Drugie rozwiązanie polega na tym iż do obliczenia wartości nieruchomości po podziale, jako nieruchomości będące przedmiotem analiz i podstawą określenia wartości jednostki porównawczej, przyjmuje się nieruchomości odpowiadające, w szczególności co do wielkości pola powierzchni, działkom wydzielonym w wyniku podziału. W konsekwencji obliczenie wartości nieruchomości według stanu po podziale dokonywane jest jako suma wartości poszczególnych działek, powstałych w wyniku podziału.

W obu rozwiązaniach metodycznych poza przedmiotem sporu pozostaje fakt iż jednolicie przyjmuje się stan nieruchomości przed podziałem, jako nieruchomości z opracowanym projektem podziału. Zatem przy niezmienności stanu przed podziałem i zróżnicowanych stanach po podziale, przy założeniu „ceteris paribus”, opinie o wartości zawierać mogą istotne różnice w poziomie określonej wartości nieruchomości. Poza sporem pozostaje również teza, że inny poziom cen osiągają w obrocie rynkowym nieruchomości o relatywnie mniejszych powierzchniach, najczęściej tożsame fizycznie z działką, niż nieruchomości o większych powierzchniach składające się ze znacznej niekiedy ilości wydzielonych geodezyjnie działek.

Stan taki powoduje iż w konsekwencji mogą być przez właściwe organy naliczane opłaty adiacenckiej w różnych wysokościach, w zależności od przyjętych przez rzeczoznawcę założeń. Biorąc pod uwagę fakt, iż wysokość opłat adiacenckich, w szczególności  dotyczących dużych obszarowo gruntów rozwojowych, może być znaczna i sięgać wielu dziesiątek tysięcy złotych, nie można wykluczyć pojawienia się zarzutów naruszania konstytucyjnej zasady równości. Nie pozostaje to bez związku z faktem iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na brak możliwości ingerencji organu w zakres stanowiący wiadomości specjalne, a w szczególności w metodykę i obszar analityczny opinii o wartości.

Praktyka wyceny wskazuje zatem, że przy wielu wątpliwościach interpretacyjnych dotyczących treści art. 98a, rzeczoznawcy, a co za tym idzie również organy rozstrzygające w przedmiocie opłaty adiacenckiej, powołują się na istniejące orzecznictwo i oczekują jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Pozwoliłaby ona na wyeliminowanie dowolności w stosowaniu tego przepisu, która to dowolność może być postrzegana  w kategoriach naruszenia zasady równości.

Jako organizacja zawodowa pragniemy jeszcze zwrócić uwagę na inny,  bardzo istotny aspekt związany z przedstawionym problemem. Mianowicie dotyczy to oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych, dokonywanych na zasadzie wyłączności przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej rozbieżności interpretacyjne, dotyczące treści art. 98a, nie można wykluczyć zaistnienia sytuacji dokonania odmiennych ocen tego samego operatu, w zależności od interpretacji i stanowiska prezentowanego w tej kwestii przez daną organizację zawodową. Należy wziąć przy tym pod uwagę fakt, że ustawodawca jednoznacznie związał skutek z oceną negatywną, powodującą utratą charakteru opinii o wartości, negatywnie ocenionego operatu szacunkowego – art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podnieść przy tym należy również fakt związania organu administracji negatywną oceną operatu.

Jednoznaczna wykładnia treści art. 98a pozwoli na wypracowanie, w środowisku zawodowym rzeczoznawców majątkowych, adekwatnych do wykładni założeń metodycznych dla tego celu wyceny, umożliwi organom administracji jednolitość w orzekaniu o wysokości opłat, zminimalizuje możliwe roszczenia cywilne, których nie sposób wykluczyć w aktualnym stanie różnic interpretacyjnych.

Biorąc powyższe pod uwagę, stoimy na stanowisku iż celowym i zasadnym byłoby podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisu art. 98a, którego stosowanie, we wskazanym wyżej zakresie, wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

[paycontect/]

Jeśli nasze argumenty zyskają uznanie i choć w części zostaną przez Pana Prezesa podzielone, będziemy zobowiązani, w imieniu środowiska zawodowego rzeczoznawców majątkowych, za podjęcie odpowiednich czynności proceduralnych.

Opracował: 30.03.2015 r.

Zenon Marczuk